引言
市政住房的作用在其发展历程中似乎已被扭曲。曾经成功庇护众多民众的社会实验，如今却备受诟病，”市政住房”一词本身已沦为负面词汇，人们期待着终结这些外观不佳、孤立且庞大的建筑群。对改变或终结”住宅区”概念的渴望，本身也带来了新的问题。本研究将聚焦于改善市政住房所采取的行动及其具体手段，其中私有化是重要途径。与私有化相伴而生的则是住房管理机制。过去十五年间，这两者已深度融合，所谓”私营管理”的大规模住房项目已演变为商业化运作模式，相关管理权被出售给私营企业。伦敦各地可见大量此类案例，引发了当地公共住房租户的危机，尤其在卡姆登区——该区拟将税收投入所谓的ALMO（住房管理组织）和PFI（私营部门投资）项目，我将在后文详述。伦敦市中心新建住房同样面临重大困境。但要理解新建住房的必要性，必须先探究这些建筑的历史脉络，方能把握其昔日的功能与文化影响，以及当今的使命与文化定位。因此，通过把握历史背景，调查工作才能更深入有效。在英国，面向无力购房或承担私营部门租金的家庭提供的公共租赁住房，因区议会和自治市议会历来承担管理职能，常被称为”市政住房”。近年来，半独立的非营利性住房协会或信托机构（即注册社会房东）在公共住房领域的运营中日益普及。由此，由市政委员会和注册社会房东（RSLs）提供的住房统称为”社会住房”²。
英国市政住房简史：乌托邦根源
市政住房的根源可追溯至工业革命期间及之后城市治理的演变。另一重要因素则是乌托邦社会主义的作用及其推动建立国家提供的工人阶级住房的必要性。1920至1970年间，这些国家提供的住房投入运营，直至1975年（可视为其鼎盛时期），市政住房租赁体系曾占据英国近三分之一的住房存量。这些房屋旨在容纳有子女的家庭，这意味着它们曾容纳超过三分之一的人口。单就数量而言，这已产生重大社会影响，而随着时间推移，这些建筑的功能也发生了转变。20世纪末期，伴随社会经济变革及公共住房隐性弊端的显现，最初建立时那份乌托邦式的理想逐渐被遗忘，整个理念开始沦为负担。这些住宅本是大胆的社会实验，旨在为贫困及工人阶级家庭打造理想家园。1890年《工人阶级住房法案》为市政住房建设奠定基础，该法案鼓励地方政府改善辖区住房条件。随后1919年《住房与城市规划法案》的颁布，使英国真正迎来大规模市政住房建设——地方政府获得专项拨款，可在住房需求高涨地区兴建住宅。此后直至二战期间，政府持续推动市政机构拆除劣质住房，为原住居民建造新居。1942年，威廉·贝弗里奇撰写的《社会保险及相关服务跨部门委员会报告》（即贝弗里奇报告）为建立真正全面的福利国家奠定基础，大规模社会住房建设计划推动了城市中心区住宅区的扩张。经典福利国家时期约从1945年持续至1970年代，此后撒切尔主义政策开始推动公共机构私有化，尽管其诸多特征至今仍存续。
图1：普尔街的市政公屋。作为明信片题材略显意外，但这些房屋结构坚固、建造精良，配有宽敞的花园，面积足以供家庭自给自足。
战争的影响
第一次世界大战结束后，英国迎来首批大规模市政住房建设。当时存在一种分裂心态：自由党首相戴维·劳合·乔治宣布归国士兵需要”英雄之家”，但另一方面却担心若剥夺这些受过训练的士兵的住房机会，他们会变成”布尔什维克分子”。（当时还存在另一层担忧：贫民窟的恶劣环境导致十分之一的应征者因健康问题被拒收…下次战争所需的士兵从何而来？）5. 这一时期，市政住房占比在1938年已升至10%，而一战前该数字仅为1%。20至30年代，”首次入住市政公屋的租户在住房官员的压力下，被鼓励追求体面生活。这提升了社区外观品质，为工人阶级居民创造了更优越的生活方式。这场建设热潮持续至第二次世界大战爆发。二战结束后，工党政府怀着宏伟愿景继续兴建市政住房：第一次世界大战结束后，英国迎来首批大规模市政住房建设。当时存在一种分裂心态：自由党首相戴维·劳合·乔治宣布归国士兵需要”英雄之家”，但另一方面却担心若剥夺这些受过训练的士兵的住房机会，他们会变成”布尔什维克分子”。（当时还存在另一层担忧：贫民窟的恶劣环境导致十分之一的应征者因健康问题被拒收…下次战争所需的士兵从何而来？）5. 这一时期，市政住房占比在1938年已升至10%，而一战前该数字仅为1%。20至30年代，”首次入住市政公屋的租户在住房官员的压力下，被鼓励追求体面生活。这提升了社区外观品质，为工人阶级居民创造了更优越的生活方式。这场建设热潮持续至第二次世界大战爆发。二战结束后，工党政府怀着宏伟愿景继续兴建市政住房：
1951年英国博览会展示了伦敦东区新建的兰斯伯里住宅区……这是贝文所称”多元社区的生动图景”迄今最完整的范例：设计精良的各类住宅与商铺、热闹市集及公共交通线路交织共生……复式公寓与排屋与低层公寓楼相映成趣，后者专为单身人士及老年人设计。连家具都经过特别设计……’三件套采用全新设计，包含一张沙发、一张专为男性打造的扶手椅——舒适性是设计主旨——以及另一张为女性设计的扶手椅，其靠背支撑稳固，并为缝纫、编织等家庭主妇的日常消遣活动提供了充足的肘部活动空间。'”6
图2：伦敦县议会规划的自成一体的新镇蓝图。贝康特里庄园的布局始于1919年《艾迪生住房与城镇规划法案》时期
1945至1951年的工党政府曾考虑将所有出租住房国有化，让不同种族的极端贫困群体为有限且剥削性的私人租赁房源展开竞争。但最终，阿内林·贝文决定采取每建造一处私人住房就配套建造四处市政住房的政策。1951年保守党赢得大选时，承诺将新建30万套住房。1955至1965年间，市政住房从新福利国家的辉煌成就沦为批量生产的兵营。这并非初衷：当时期待高层建筑既能为城镇增光添彩，又能为工人提供居所。住房建设总数在高峰期达到每年45万套。7这反映了摄政公园住宅区的建设规模，不同时期的建筑风格清晰地印证了这一点。罗伯茨街北侧矗立着五十年代初期的高层公寓——尚未完全成为纯粹的塔楼（仍采用传统砖砌结构，并保留着精美的装饰艺术风格细节，如雕工精湛、触感独特的门把手，彰显着卓越的设计品质，尽管如今维护不善）。1970年代后，市政当局新建住房数量锐减，转而专注于修缮老旧房源。1980年《住房法案》引入的“购房权”政策，导致众多优质市政房产被原住户购得。加之1980年代社会住房投资严重不足，致使体面市政住房供应持续萎缩。1986年《住房与规划法》赋予市政当局将全部或部分住房资产转让给其他房东（如注册社会房东）的选择权。该政策被广泛采用，1990年代注册社会房东持有的房产数量增加，而市政住房数量则持续减少。玛格丽特·撒切尔执政的保守党时期迎来了“购房权”时代。地方当局历来有权向租户出售公屋，但直至1970年代初此类交易极为罕见。然而1960年代末由保守党掌控的大伦敦议会，在住房事务主席霍勒斯·卡特勒推动下建立了普遍销售计划。卡特勒反对地方政府作为住房提供者的理念，主张采取自由市场模式。1970年代中期工党执政期间，大伦敦议会暂停住房销售，但卡特勒1977年出任议会领袖后重启该计划。该计划广受欢迎，且卡特勒与时任伦敦议员的撒切尔关系密切，最终促成“购买公屋权”成为保守党全国性政策。8 大多数公屋租户享有保障性租约。这意味着他们享有若干权利，例如购房权、接管房屋管理权以及就房屋管理重大变更接受咨询的权利。他们还享有租期保障，只要遵守租赁协议条款，即可无限期居住。1996年4月，皇家自治市率先成立全英首个覆盖全区的租户管理组织（TMO），并将全部住房存量的日常管理权移交该机构。TMO代表皇家自治市管理住房存量，但市政厅仍保有房产所有权，并承担住房战略政策及无家可归家庭救助的总体责任。TMO与议会的关系由涵盖所有房东职能领域的管理协议规范。2002年，该组织成为全国首个由租户/承租人主导的独立管理机构（ALMO），并从议会手中接管了重大资本工程的责任。
图4：社区与地方政府部提供的住房建设与家庭实时数据表
图3
市政住房——持续推进的私有化进程
如同这些建筑历经岁月变迁，其物业管理方式也随之改变。这种变化直接影响了市政住房的实际居住者及其生活方式。最初规划阶段，尽管投入大量精力进行设计，却鲜少考虑市政住房管理的具体实施问题。因此采取了显而易见的处理方式——将管理权移交地方政府。由于这是全新理念，地方政府对此略显顾虑。另一个问题在于，管理者难以区分哪些租户能自主管理，哪些需要严格监管。9 因此至少在60年代之前，物业经理的大部分精力都用于指导租户如何使用住房。当时对租户的期望是：按时缴纳租金、关心房屋状况、避免过度损耗、遵守邻里守则并融入社区。10 住房分配制度与管理机制相辅相成——直到1970年前后，”问题社区”才开始出现空置房源或难以出租的房产。在相当长时期内，市政住房始终是供不应求的稀缺资源，获取途径需经由住房管理员把关。居住资格问题成为中央与地方政府争议焦点，双方对市政住房的宗旨存在分歧。中央决策者认为此类资格限制不利于退伍军人安置，且阻碍就业流动性。这些争议标志着住房体系问题的萌芽，而管理机制正成为推动住房制度变革的关键力量。
如今物业管理系统处理着各种各样的问题。它已不再关注资源分配和结构信任感，也不再处理个人问题。如今物业管理更多是确保物业保持”宜居”状态。地方议会如今在物业管理决策上似乎有两种选择：要么委托私营管理公司运营，要么将房产出售给买房出租的投资者，再通过回租方式收回。随后通过分配系统，将这些房产租给有需求的市民。下章将探讨买房出租投资者、大规模房屋拍卖及新建项目。当前主流管理模式是自治管理组织（ALMO）。地方政府坚称这是维护社区资产、优化资金配置的最佳方案。政府曾提出四种选择方案：维持现状（即保留议会住房部门）、将议会住房所有权与管理权移交新设或现有住房协会、采用私营部门融资计划，或创建ALMO。ALMO作为独立有限公司拥有自主董事会，但与住房协会不同，议会住房的所有权仍归议会持有。政府同时推出两项新举措：其一制定了”体面住房”标准，要求所有社会住房须在2010年前达标；其二要求全国范围内对市政及住房协会房产进行大规模改造升级，包括安装中央供暖系统、翻新浴室厨房、更换门窗等。住房监察署应运而生，负责对住房机构进行评估并授予”星级评级”，该评级反映监察团队对服务质量及机构运营水平的综合评判。获得二星（良好）或三星（优秀）评级的独立管理组织（ALMO）可借贷额外资金以达标。那么这类ALMO究竟有何弊端？在地方议会预算框架内，这似乎是最佳物业管理模式。但只要浏览支持市政住房的网站，或与卡姆登区众多租户交谈，就会发现他们普遍反对该体系。他们声称，独立管理机构是政府实施两阶段私有化的策略。12 民主管控权丧失——住房管理被移交至独立私营公司；租户权力遭到削弱——董事会中租户代表常被否决，且受制于公司责任约束。维权组织指控政府浪费数百万资金用于咨询顾问、律师及其他启动成本，还为高管购置新办公室并支付高额薪酬。第一阶段是私营管理，其高昂成本导致市政资金枯竭，迫使市政当局为维持管理公司运作而出售房屋。不出所料，收购方往往是同一批投资者。这看似市政被迫售房，实则自愿出让。当地居民认为这是两阶段”兼容”计划。部分租户也乐见房东兼任物业管理方，相较于双重管理机构更具保障。但长远来看，人们担忧整块土地最终将被投资者收购，届时他们仅凭法律规定提供20%新房的义务，便可驱逐所有租户重建，这将加剧经济适用房短缺。我理解这些问题的重要性及其与核心议题的直接关联。
第二个案例是PFI项目。PFI（私人融资计划）在住房领域尚属新生事物，但在学校和医院领域的记录却令人震惊。住房PFI计划成本高昂、性价比低且风险巨大。当以盈利为导向的企业管理我们的住房时，这将导致服务质量下降和成本不断攀升。卡姆登区梅登巷社区的租户在近期投票中以超过80%的反对票否决了PFI计划 （2004年2月）。住房PFI正日益遭到租户抵制，其记录堪称灾难性。2005年2月，财政部在历经六年谈判及耗资160万英镑后，最终否决了一项PFI提案。13 当地居民通过以下要点阐述了反对PFI的立场：
1. PFI成本高昂：银行的高利率和私营企业的利润意味着用于维修和改进的资金减少。
2. PFI风险巨大：PFI计划将持续三十年。若计划失败，租户将承担后果。
3. PFI耗时漫长：方案流程冗长复杂，常因企业争取理想条款而延误。
4. 公共住房不应沦为私利工具：PFI意味着私营企业将从您的社区“榨取收益”。
5. PFI——成本不断攀升：巨额资金将用于支付律师费、顾问费、合同监管费及高管薪酬。
6. PFI导致服务恶化：此类项目以低劣标准臭名昭著，地方政府难以有效监管合同执行。
7. 争取无附加条件的直接投资至关重要。我们已赢得部分让步，定能争取更多权益！14
这是卡姆登区一个经过翻新的住宅区范例。安普希尔广场住宅楼群，卡姆登区。这三栋57米高的公寓楼于1965年获批建造，作为伦敦卡姆登自治市的市政住房。八十年代的翻新赋予其鲜明的乐高式原色装饰。与卡姆登众多高层建筑相同，它们拥有田园诗般的命名：戴尔海德（黄色）、吉尔福特（蓝色）和奥克森霍姆（红色）。
图5：来自谷歌地球图像
1.背景
1.1 “地方之骄傲”投资战略于2000/01年度推出，涵盖五大项目领域——提升标准、机电设施、社区安全、物业更新及标准维护。
1.2 2007/08年度，”家园之骄傲”战略被”投资卡姆登住宅”战略取代。目前仍有少量项目在实施中，将于未来12个月内完成。本报告简要汇报进展情况，并提请批准项目预算调整方案。
2. 提升标准计划
2.1 提升标准计划（RTS）在过去8年内已为19,000处房产实施改造工程，重点集中于屋顶、窗户及雨水排放系统等外部构件。部分大型项目（如安普希尔广场）工程范围更广，被归类为“社区更新”工程。下表汇总了提升标准计划的实施成果。
表1 – 提高标准产出
2.2 目前多数工程方案已完成。少数重点工程仍在施工中，包括修道院社区的外部工程、安普希尔广场的全面改造以及伯恩社区的公共区域改善工程。
2.3 本报告第4节将详细说明近期收到的安普希尔广场成本增加报告，以及对该方案预算所作的调整。
4. 安普希尔广场
4.1 安普希尔广场住宅区由三栋21层塔楼组成，周围环绕着低层公寓和复式公寓。该社区于2000/01年度首次被纳入住房资本计划，作为”社区更新”项目实施。15
这两种管理模式分别是PFI（私人融资计划）和ALMO（独立管理机构）。PFI模式是将资金投入私营企业用于市政住房的修缮翻新，但实际操作远非表面那般简单。由于高利率和高利润率，实际投入房屋本身的资金反而减少。加之该计划仅为30年期项目，任何未完成事项都将转嫁给租户处理。若出现问题，企业可能撤资并带走投资。此外，翻新后的房屋往往以更高价格出售给私人租户。
因此，这些房产的管理和翻新蕴藏着可观的利润空间。而房东必须承担管理成本这一事实，为地方议会为何决定出售房产、再从买家处回租以供申请经济适用房的人群居住的决策增添了耐人寻味的转折。这种操作看似荒谬，但若考量伦敦市中心地方议会的年度预算，从其角度看似乎是更优解。当然，此举形成了业主→议会→租户的租赁链条，制造了冗余环节，且多数情况下租户最终支付的租金远高于通过房产中介租住的常规水平。我认为核心问题在于：地方政府长期以极低价格批量拍卖房产给私人买房出租投资者。这些投资者通常有两种处置方式：要么将房屋拆分最多房间出租给学生，按房间计价获利丰厚（因需求始终旺盛）；要么回租给地方政府用于安置需求群体。若选择第一种方式，意味着真正需要经济适用房的人群将无法获得住房——由于市政公屋短缺，等待名单已十分庞大。更荒谬的是，当私人投资者决定将房产回租给市政时，租金往往反而略有上涨。我曾查阅地方住房津贴网站，咨询若市政当局向房东租下我居住的房产再转租，该房产价值几何。结果显示他们开价比我当前租金高出20英镑。这令人费解，经进一步调查我发现了几个问题。有篇报道提及一个四口之家，他们本在保障性住房候补名单上，但因住房短缺，市政厅决定以每周850英镑的优惠租金，将切尔西区一套三居室复式公寓租给该家庭。17 我并非否定该家庭居住优质公寓的权利，而是担忧保障性住房短缺已达如此严峻的地步——政府昔日为民众建造的保障房正日益枯竭。整个私有化循环导致市政厅采取荒谬举措，却回避解决根本问题的关键议题。地方议会本应采取合理方式投资住房建设，以提升品质、改善形象并维持住房水平，却选择将房产转售给私人投资者，逃避问题责任，对长期影响毫不顾忌。如前所述，这些房产的管理问题同样严峻。当前”捍卫市政住房”组织正关注诸多议题。值得注意的是，近期抗议活动多针对卡姆登区议会试图引入市政住房体系的新管理制度。他们主张将管理专项资金投入私营管理公司，才是保障市政住房使用者权益的最佳方案。卡姆登区现存的公屋大多与私房混居——主要分布在维多利亚式排屋中，这些房屋多于七十年代购入翻新；像我居住的公寓楼，如今已有三分之一转为私有。但这种局面恐难持久——若自由民主党与保守党联合执政的卡姆登议会得逞，他们正变卖最具价值的房产及那些”修复成本过高”的物业。（这令我忧心布鲁姆斯伯里区某些豪宅楼宇的现状，这些建筑已被放任至令人震惊的衰败状态。）
鉴于市政住房带来的诸多问题及其提供的低劣标准，必须开辟新的住房途径。若对老旧社区的衰败置之不理，且社会对它们的负面情绪日益加剧，我们为何不建造新建筑？新建筑的风险在于：何时替换旧建筑？由谁决定？又将如何建造？2004至2030年间，英国人口预计将增长650万，达到约6400万。¹⁸这意味着仅满足家庭增长需求，每年就需新增20万套住房。¹⁹关键问题在于：为何看似大量建房却不见保障性住房踪影？高价住房与可负担住房之间的平衡失调，我认为正是导致市政住房陷入当前社会经济困境的根源之一。我将深入探究这些领域，以厘清问题成因、识别决策失误、评估对社区的社会影响，并探索改善现状的途径。我逐渐意识到，或许市政住宅本身并非症结所在，真正问题在于针对它们采取的措施。无论如何，保障性住房的需求至关重要，我们必须解决这一问题。
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http://www.defendcouncilhousing.org.uk/dch/dch_ALMOs.cfm
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艾莉森·拉维茨《市政住房与文化：一项社会实验的历史》——第8页
布莱恩·阿贝尔-史密斯《贝弗里奇报告：起源与成果》。布莱克威尔协同出版——《国际社会保障评论》第45卷第1-2期第5-16页，1992年1月
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萨尔曼·萨巴（2006年9月20日），《机遇叩响正确之门》，《卫报》
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《泰晤士报》2008年10月24日刊载”新建议会住房”报道
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《让我们建造！为何未来十年需新增500万套住房》詹姆斯·哈特菲尔德著 第23页1. http://www.defendcouncilhousing.org.uk/dch/dch_ALMOs.cfm
2. http://www.rbkc.gov.uk
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5. 林赛·汉利《庄园：亲密史》（第12页）
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8. 萨尔曼·萨巴（2006年9月20日），《机遇叩响正确之门》，《卫报》
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14. http://www.defendcouncilhousing.org.uk/dch/dch_PFI.cfm
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参考文献：
* 本论文； 建筑学学生手册——伊恩·博登
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* 艾莉森·拉维茨《市政住房与文化：一项社会实验的历史》第8页
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* 萨尔曼，萨巴（2006-09-20），《机遇叩响正确之门》，《卫报》
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社会版 – 《卫报》，2005年2月24日
* http://www.defendcouncilhousing.org.uk/dch/dch_PFI.cfm
* 卡姆登区议会档案数据与事实 卡姆登决策机制 > 委员会文件
https://lha-direct. therentservice.gov.uk/Secure/LHARateSearch.aspx?SearchType=PostCode
* 2008年10月24日《泰晤士报》”新型市政住房”
* 2001年审计委员会报告；社会住房危机管理
* 经久耐用？英国住房政策的反思——卡罗尔·格兰特——伦敦屋顶杂志
* 边缘地带的庄园。伦敦大规模住房建设的社会后果——安妮·鲍尔
* 经济学与伦敦的未来；城乡规划——雷·托马斯
* 让我们建造吧！为何未来十年需要新建500万套住房。——詹姆斯·哈特菲尔德
*新千年的城市——马西尔·埃切米克——2001
*伦敦城：古今图鉴·卷二
* 乌托邦的审判——爱丽丝·科尔曼——1990年
* 住宅与居所：现代住宅建筑视角——芭芭拉·米勒·莱恩著
* 凯特·巴克对住房供给最终报告及建议的评述——2004年